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浅析地方政府隐性债务审计

西咸新区秦汉新城审计局 杨丽华

发布时间:2018-11-21 16:37 信息来源:榆林市审计局 浏览次数:1970

 

财政部2018年1月17日发布《2017年12月地方政府债券发行和债务余额情况》显示,截至2017年12月末,全国地方政府债务余额164706亿元,2017年全国地方政府债务限额为188174.3亿元,控制在全国人大批准的限额之内,可见地方政府债务管理已经取得显著成效。这是因为随着2014年10月发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)和新《预算法》等法律法规及文件的出台,严格地控制了地方政府的举债方式及额度,然而地方政府却又承担着大量基础设施建设、公益性项目投入及经济持续发展的压力,加之地方政府财力有限,而部分领导干部又急于做出政绩,因此就出现了一些地方政府变换花样来举债的问题。中央政府已经注意到这个问题了,2018年中央经济工作会议提出要打好“三大攻坚战”,防范化解重大风险列在首位,其中地方政府隐性债务问题更是备受关注。

地方政府隐性债务,主要指个别地方政府通过融资平台公司、政府和社会资本合作(PPP)、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债形成的债务。这种债务,是政府既没有负有偿还责任,也没有承诺和担保的债务,但这些债务一旦出现危机,政府从公众利益的角度考虑,必然会加以干预,承担责任。由于这些债务未纳入地方政府债务管理和统计,一旦发生危机,该类债务风险易通过层层嵌套的资金链条快速扩散,是触发区域性风险与系统性风险的重要隐患。

一、进行地方政府隐性债务审计的必要性

从审计署公布的《2013年全国政府性债务审计结果》中可以看到,截至2013年6月底,地方政府或有债务70049.49亿元,其中:负有担保责任的债务26655.77亿元,可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。且近来年地方债隐性扩张的现象也已引起相关部门的高度重视。隐性债务风险较为隐蔽,但如果发生,影响力较大,不排除引发系统性风险。同时,隐性债务一旦违约,对政府公信力损害很大。然而目前对中央来说,最大的风险是不知道到底地方政府隐性债务规模有多大,一旦债务人或被担保人出现偿债困难,地方政府是否有能力负担。据悉,财政部已经展开地方债摸底,各地财政部门要求上报融资平台的债务余额。日前财政部印发的PPP财政管理暂行办法,再度明确严禁以PPP项目名义举借地方债务。种种迹象表明,一场席卷全国的地方隐性债务大整顿正在展开。

2018年全国两会期间,全国人大代表、国家开发银行湖南省分行党委书记、行长袁建良向大会提交了《关于加强地方政府隐性债务摸底审计的建议》,《建议》提到,目前我国对地方政府隐性债务的摸底存在隐性债务地位不清、隐性债务规模不详、信息披露不公开等问题。因此,建议加强地方政府隐性债务摸底审计和后续披露、监测等工作,将隐性债务纳入阳光化、法制化轨道。同期审计署统一安排部署,在全国范围内进行地方政府隐性债务审计,重点关注是否存在以政府投资基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等方式变相举债;是否存在脱离当地财力、不顾财政约束的无序举债;是否存在违法违规融资担保等问题。

二、地方政府违法违规举债形成隐性债务问题的成因分析

根据审计署2017年12月24日发布的《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》,地方政府隐性债务形成的原因主要有四类:

(一)一些地方党政领导干部政绩观不正确。有的地方党政领导干部没有认真贯彻新发展理念,过度举债谋"政绩",超出财力可能铺摊子,无序举债搞建设。有的地方政府建设项目缺乏统筹规划和长远考虑,急于超前发展,只管举债建设、不考虑还钱。这些违法违规或变相举借的债务缺乏预算约束,"借、用、还"管理脱节,形成企业借债、政府使用、偿债资金无法落实的局面。

(二)项目实施责任不落实。有些地方和部门审核基础设施建设项目把关不严,对举债建设项目现金流评估不够,对项目市场前景和经济效益测算不科学,没有充分考虑地方政府还款能力,存在风险隐患。同时,还有些项目单位未按项目批复要求落实各项建设资金来源,加剧风险隐患。

(三)一些金融机构推波助澜。有些金融机构认为地方政府不会破产也不敢破产,存在财政兜底幻觉,加上政府背景项目融资规模大,利率弹性小,容易快速提升单位经营业绩和个人绩效奖励,对这类项目趋之若鹜,没有按照市场化原则严格评估政府背景项目风险,放松风险管控要求,大量违规提供融资。一些中央企业向金融机构融资后,通过合同约定由地方政府回购或保证最低收益等方式,参与地方政府项目建设,助推地方政府变相举债。

(四)违法违规融资行为问责不到位。不少地方政府没有落实属地管理责任,甚至认为违法违规举债上项目、搞建设有利于地方发展,对相关违法违规人员问责不到位,约束软化,导致违法违规举债行为不断出现。金融监管部门问责金融机构的制度尚不健全,对相关违法违规行为处罚不严。

除以上原因之外,还有体制上的因素。长期以来地方政府财权和事权不匹配。实行分税制财政体制以来,地方政府税收分成比例较小,地方财政收入有限,中央转移支付资金也不足以满足社会公共事务的支出,地方政府却又承担着大量的基础设施建设和GDP增长的压力,收支矛盾日益突出。加之中、省的专项资金都需要地方政府进行资金配套实施,为了保证各项建设的顺利开展,地方政府只能举借债务。而新《预算法》明确规定,地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式。除非另有规定,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。由此,地方政府采用“变通”或“创新”的金融工具,开展了诸如PPP(政府与社会资本合作)、政府购买服务、政府投资基金、资产证券化等各类融资。这些方式中有相当一部分存在变相举债之嫌,游离在政府债务甚至财政预算监管外。各类变相举债主体多元,交易结构复杂、更隐蔽,导致界限不清、底数不清。尽管不断出台各种政策、开展各类督查,但隐性债务规模仍迅速膨胀且不透明,难以实现有效管控。

三、地方政府隐性债务审计切入点

(一)国有企事业单位

国有企业的投融资和政府的投融资边界不是很清楚,一些地方政府经常利用国有企业去干政府的事情。审计过程当中,应重点关注?地方政府及其所属部门是否为企业举债承担偿还责任或提供担保;?是否为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任做出承诺或提供担保;?地方政府及其所属部门是否为企业融资提供财政资金安排、代扣代还等说明或承诺;地方政府是否以国有企业、机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押;地方政府是否以文件、会议纪要、领导批示等形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债;企业是否将债务推给政府偿还等方面。

(二)地方融资平台

1998年开始,由于《预算法》不准地方政府发行债券并且需要保持财政平衡,为了缓解资金压力,地方政府成立大量城投公司、开发投资公司等地方融资平台。2008年以来,融资平台公司更是迅猛发展,目前,地方融资平台成为大多数地方政府债务的第一大贡献体,也是隐性债务审计中应重点关注的对象。审计过程中,应重点审查?地方政府是否将公益性资产作为资产注入融资平台公司;是否将储备土地作为资产注入融资平台公司;是否承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源;是否存在以财政性收入、行政事业等单位的国有资产,或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保;地方政府及所属部门、公益性事业单位和人民团体是否存在以出具担保函、承诺函、安慰函等形式为融资平台公司融资提供担保;地方政府是否干预融资平台公司日常运营和市场化融资;是否安排财政资金为融资平台公司市场化融资买单;融资平台公司是否通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目,进行变相融资。

(三)PPP项目

2014年开始,地方政府开始依靠PPP模式进行基建投资。根据《全国PPP综合信息平台项目库第8期季报》,2017年1-8月,当年累计PPP落地项目投资额约为1.6万亿元。这相当于同期基础设施投资(不含电力、热力、燃气及水生产和供应业)的近20%,PPP已经成为基础设施投资的重要资金来源。然而目前PPP项目运作中出现了一些变相举借政府债务的行为,我们称为“伪PPP”,这些项目落地中,社会资本只履行了对公益性基础设施建设出资的责任,并没有负责公益设施的运营以及相应公共服务的提供,这就与PPP的运营方式有一定差异。另外,还有部分地方政府采用逐年回购公益性产品或服务的方式返还社会资本的投资,并明确社会资本的最低收益率,这就使得购买服务更像是定期偿还本金。PPP异化成为新的融资平台,形成了地方政府隐性债务的隐患。

在审计过程中,审计人员应重点关注?是否存在以PPP项目名义举借政府债务;是否通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资,将项目包装成PPP项目;地方政府参与PPP项目时,是否为社会资本或项目公司提供融资担保;是否承诺回购社会资本方的投资本金;地方政府是否承担社会资本方的投资本金损失;是否向社会资本方承诺最低收益。

(四)金融机构

金融企业是支持地方经济社会发展的重要力量,但在服务地方发展、支持地方基础设施和公共服务领域建设中仍然存在放松风险管控要求,没有审慎评估融资主体的还款能力和项目风险,过于依靠政府信用背书,捆绑地方政府、捆绑国有企业、堆积地方债务风险等问题,加剧了财政金融风险隐患。审计过程中,审计人员应重点审查金融机构是否要求地方政府违规提供担保;金融机构是否违规向地方政府提供融资;地方政府是否干预金融机构正常经营行为;金融机构为融资平台公司等企业提供融资时,是否要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。

(五)政府购买服务

财政部2017年5月28日印发的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)文件,进一步规范了政府购买服务管理、制止地方政府违法违规举债融资行为。审计人员在审计过程中可以此文件为依据,重点关注地方政府在实施采购过程中是否将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目;是否将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目;是否将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目;是否将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围;地方政府是否利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债。同时还应关注政府购买服务所需资金应是否在年度预算中统筹考虑;政府购买服务项目有关预算信息是否按规定及时向社会公开等方面。

(六)政府投资基金

截至2015年12月底,国内共成立780支政府引导基金,基金规模达21,834.47亿元。创业投资引导基金在引导更多的民间资本进入创业投资领域,充分发挥政府财政资金的杠杆放大作用,克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题,扶持创新型中小企业的发展方面发挥着积极的作用。表象上,政府投资基金不是政府债务,但实际上,部分政府存在向其他出资人承诺资本金不受损失,或者承诺最低固定收益、提供股权回购等问题,形成了潜在的政府债务风险。审计过程中,审计人员应关注地方政府是否以借贷资金出资设立各类投资基金;地方政府及其所属部门参与设立创业投资引导基金、产业投资引导基金等各类基金时,是否承诺回购其他出资人的投资本金;是否承诺承担其他出资人投资本金的损失;是否向其他出资人承诺最低收益;地方政府及其所属部门设立政府出资的各类投资基金时,是否承诺回购社会资本方的投资本金;是否以任何方式承担社会资本方的投资本金损失;是否以任何方式向社会资本方承诺最低收益;是否不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

(七)土地融资

土地储备是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为,也是此前地方政府融资的重要渠道之一。为了规范土地储备和资金管理行为,财政部、国土资源部、央行、银监会联合发布了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》,自2016年1月1日起,各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款,土地储备融资需求应当通过省级政府发行土地储备专项债券方式解决。审计人员在审计过程中,应审查地方政府是否违法违规出让土地进行融资;地方政府是否以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务;地方政府是否存在通过地方政府专项债券以外的任何方式举借土地储备债务;地方各级政府是否以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保;是否将储备土地作为资产注入融资平台公司;是否承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源等。

地方政府债务治理的核心是体制机制,完善重点是遏制隐性债务。一味“堵”和“督”很难彻底解决问题。不从体制机制上解决问题,地方政府债务管理,尤其是隐性债务管控基本是无效的。只有逐步完善财税体制、地方政府建立正确的政绩观、优化行政考核、推行终身问责、强化预算约束、扩大信息公开力度、深化政企分开、充分发挥市场竞争机制、规范创新运用各类新型融资方式等,多措并举、“开前门”“堵后门”才能妥善化解累积的债务风险,坚决刹住无序举债之风,有效遏制隐性债务增量。

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