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绩效审计与经济责任审计相结合的思路

宝鸡市眉县审计局 王红军

发布时间:2018-11-21 16:35 信息来源:榆林市审计局 浏览次数:1178

 

 

中办、国办印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》和六部委《实施细则》的颁布,进一步健全和完善了党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计制度,给经济责任审计工作提出了更高的要求。从近年的审计实践来看,以财政财务收支的真实性、合法性为传统内容的经济责任审计已经不能满足干部监督管理工作的需要,将绩效审计运用到经济责任审计之中,以绩效评价为主要内容对领导干部进行经济责任审计,逐步实现绩效审计与经济责任审计相结合是新时期经济责任审计的发展趋势和内在要求。

一、绩效审计与经济责任审计相结合的意义

(一)有利于委托审计目的的实现

目前开展的经济责任审计局限于“就账论账”,出具的审计结果报告只反映被审计单位违反财经法规的一些问题,从某种意义上说,经济责任审计还没有完全跳出财务收支审计的圈子,是一种不够全面、而且存在潜在风险的经济责任审计。由此可见,以财政财务收支为主的经济责任审计已不能满足经济责任审计目标的要求,因此,就需要与绩效审计相融合,揭示因领导干部决策失误、管理不善造成的损失浪费、效率低下、国有资产流失等重大问题,评价领导干部在任职期间的职责履行、内部管理、绩效水平等方面的工作实绩,促进被审计领导干部加强和改善内部管理,不断提高决策、管理和绩效水平,也达到了组织部门委托审计的目的。

(二)能够丰富和深化经济责任审计内容

在经济责任审计中,不仅要对领导干部履职期间单位经济活动的真实性、合法性进行监督,还要对领导干部履职期间单位的事业经营发展的状况进行考查;不仅要关注资金使用有无损失浪费现象,还要关注环境保护、节能减排、民生发展等国家政策的贯彻落实情况;不仅要检查决策机制的健全性、决策程序的规范性、决策内容的合法性,还要检查决策事项的效益性、实施过程的效率性、实施结果的效果性;不仅要关注检查内部控制制度的健全性和有效性,还要关注内部控制制度在完善管理、提高绩效等方面发挥的作用。只有如此,才能丰富和深化审计内容,确保审计结果准确反映领导干部履职期间的经济责任。

(三)促进和完善经济责任审计评价

目前领导干部政绩考核中还存在一些评价指标问题,实行以GDP、财政收入或销售收入的增长作为衡量地方政府、企事业单位领导干部主要政绩的做法,直接影响并促使领导干部职责“越位”、行为“错位”。如:少数地方政府由于不断增长的财政压力,加之,部分领导干部高涨的政绩冲动,盲目开展“花架子”工程投资,把国有土地视为改变城市形象的“钱袋子”、招商引资的“米袋子”,造成土地市场管理不规范,土地使用效益低下,也浪费了国家的资源。因此,只有把绩效审计完全融入经济责任审计中,才能满足经济责任审计中对经济、社会、环境等方面综合绩效评价的要求,才能有效促进政绩考核的完善。

(四)有利于强化经济责任审计监督效果

经济性、效率性、效果性是经济责任审计发展所需要的,在查错纠弊的基础上,进一步强化了审计分析和预警作用,立足制度与项目建设,使被审计单位能及时纠正决策执行中的偏差,实现审计的预防式控制,提高资金和资源的配置效果,才能科学阐述和准确评价领导干部履行经济责任情况,并以宏观的视角为领导决策服务,充分发挥审计“免疫系统”功能。

二、绩效审计与经济责任审计相结合面临的主要问题

(一)经济责任审计中真实性和合法性的问题依然存在,绩效审计的开展缺乏广泛基础。从目前经济责任审计的实践看,有些被审计单位在信息资料的真实性、经济活动的合法性方面依然存在问题,审计人员不得不花费大量的精力,对不真实的财务信息进行调整、对不合法的经济行为进行揭示,这就为绩效审计的广泛开展造成一定的困难,绩效审计难以达到较大的覆盖面和较好的深入。

(二)经济责任审计在贯彻绩效审计理念方面缺乏广度和深度。绩效审计包括经济性、效率性和效果性审计,涵盖了被审计领导干部任职期间所在单位经济运营和经济活动的各个方面,覆盖较广,涉及较深。对于行政事业单位绩效评价范围比较狭窄,停留在反映资金闲置、挤占挪用等表面问题上,在揭示和查处决策失误、损失浪费等问题方面缺乏力度,对单位行政效能、职能转变、服务使命、机构设置等方面缺乏更深层次的关注,绩效审计工作的着眼点和层次有待提高。

(三)绩效审计的评价标准缺乏确定性,对经济责任审计评价造成一定的障碍。绩效审计评价会涉及各类财务指标和非财务指标,有的指标本身就比较难量化,加之影响被审计单位绩效的因素比较复杂,衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一,存在着很大的不确定性。因此,确定科学的、可操作的、体现被审计单位实际特点的绩效评价标准,还需要不断探索。

(四)审计人员整体素质有待于进一步提高。县级审计机关人员少、任务重、事情杂,加之,审计人员的综合素质跟不上发展的步伐,据统计资料反映,目前的审计机关中,一线审计人员中90%左右是财会专业出身。经济责任审计与绩效审计相结合不同于其他审计,涉及到管理、经济、法律、行政等多方面知识,因此,审计人员的知识结构、政策水平、业务能力、创新精神有待进一步提高。

三、推进绩效审计与经济责任审计相结合的思路和建议

(一)积极探索,建立健全评价指标体系。经济责任和绩效评价标准体系是审计人员对领导干部业绩高低优劣进行评价或判断的“尺子”,所以,制订科学有效的经济责任审计和绩效审计指标评价体系,既是对经济责任审计工作的规范,也是深化和拓宽经济责任审计的基础。以科学发展观作为评价领导干部经济责任的根本标准,从领导干部管理运作的全部政府性资金入手,对其经济责任和工作绩效进行综合评价,以领导干部实现既定规划目标时的投入和产出,以及由此反映出的效率、效果等要素设置绩效评价指标和标准。在建立评价指标体系时,不能过多的设置定性化指标,只有把定性化的指标以定量的形式表现出来,才能克服审计人员的主观随意性,绩效审计的公正性与有效性才能得到维护。

(二)科学分析,全面评价领导干部履职情况。为达到督促、检查、评价领导干部履职尽责的目的,从以下四个方面进行分析评价:一是经济和社会事业发展情况。1、经济指标完成情况:地区生产总值、全社会固定资产投资总额、实际利用外资和出口总值、农民人均纯收入情况等主要经济指标。2、财政收支的真实、合法和效益情况:财政性资金收入的总量规模、结构比例、占GDP的比重;可用财力状况、人均财力、人均地方财政一般预算收入等。3、社会事业发展情况:文化、教育、科技、计生等社会事业投入结构、比例;社会事业投入增长率、人均居民收入增长率、社会保障覆盖率、所管理行业具体指标增长情况等。二是国家财经法规和政策的执行情况。1、财经法规执行情况:税费减免占比、专项资金不规范占比、行政收费减免比例。2、土地政策执行情况:耕地节约集约率、出让土地闲置率、违规用地占比等。3、环保政策执行情况:节能减排达标率、下达污染物COD和SO2削减指标完成达标情况 、单位GDP能耗(吨标煤/万元)、污水管网覆盖率、生活污水集中处理率以及行业具体评价指标等。4、民生保障政策执行情况:民生保障政策是否执行到位、政策目标是否实现、有无严重影响和损害群众利益。三是经济和社会事业的管理情况。1、重大决策程序与执行情况:资金到位率、资金使用率、项目资金节约率等,基本支出预算执行率、人员支出率、公用支出率、招待费支出率、人均行政成本等。2、国有资产的管理和使用情况:资产保值增值增长率、政府债务的举借、管理和使用情况,债务偿债率、借新还旧占债务总额比重等。四是廉洁自律情况。1、个人违纪违法情况:个人职务消费违纪金额及所占公用支出比重、个人收入违纪金额及所占个人总收入比重等。2、地区经济违纪违法情况:本级违纪违规金额所占比率。3、所辖地区干部违纪违法情况:下属单位违纪违规金额所占比率。

(三)选取试点,逐步拓宽绩效审计与经济责任审计相结合的路子。绩效审计方式方法与其他审计有较大区别,涉及面比较广,难度较大。因此在选项审计项目时要结合审计资源配备情况,选择被审计单位财务工作比较规范、财务数据的真实性较高、相关评价指标及数据较易获取的经济责任审计项目;选择内部管理、资源运用、财政收支和政府投资比较正规的单位、行业的经济责任审计项目;选择被审计单位绩效水平的改进空间较大的经济责任审计项目,来开展绩效审计与经济责任审计相结合的审计模式。同时,在审计内容和范围上要有所侧重,要侧重于可能存在的铺张浪费、控制薄弱、效率低下、效益不高、效果不好的环节开展绩效审计,逐步扩大其与经济责任审计相结合的领域。

(四)转变观念,更新知识,提升审计综合实力和整体水平。一是审计人员要树立全面评价绩效的审计理念,在关注真实性、合法性问题的同时,关注经济性、效率性和效果性。二是审计机关要在吸收高素质人才的同时,通过各种业务培训、实践锻炼等形式,注重现有审计人员的知识更新和专业水准的提高。三是打破以科室为单位的常规审计组成模式,以审计项目为单位统一调配审计人员,同时,借助外部专家的技术,有效解决绩效审计遇到的技术性难题,合理利用中介机构人员,解决审计力量不足的问题,达到审计资源和审计项目的最佳组合,促进绩效审计工作的开展。

(五)多方联动,提升质量,形成监督合力。要实现以政府性资金为主线的经济责任审计与绩效审计相融合,仅靠审计手段是无法发现或无法处理的,涉及到多个领域和部门,所以,审计机关不仅要充分发挥“侦察员”的职能,还需要与纪检、组织、人事、财政等部门的紧密配合,形成合力,保证政府性资金规范管理,实现政府性资金的效益性,进一步提升经济责任审计与绩效审计相融合所取得成果的质量。

(六)突出绩效审计重点。将绩效审计融入经济责任审计中,审计内容应突出“四个重点”:一是围绕重大经济决策的全过程,突出决策程序的执行过程和结果,对决策绩效做出评价;二是围绕资金流转过程和结果,突出资金的核算、管理、使用,对资金管理使用绩效做出评价;三是以内部管理状况为基础,突出内部控制制度制订及执行情况,准确评价其对绩效水平的影响;四是以被审计领导干部任职期间所在单位的事业经营发展状况为基础,突出对发展状况绩效的评价,包括:可持续发展的能力,经济社会、环境资源的协调发展情况,发展民生、社会保障等社会效益和生态效益。

总之,绩效审计实践的发展是一个由浅入深、逐步深入的过程。将绩效审计引入经济责任审计中,还需要我们不断的探索与实践,从而满足现阶段全面评价领导干部的要求,突出对总体绩效的评价,促进领导干部切实履行好经济责任。

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