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元明清时期的审计(一)元代的审计

发布时间:2015-08-10 08:23 信息来源:榆林市审计局 浏览次数:1128
 

在审计体制建设方面,宋代经过初期的创新、中期的回复与反复到了后期,新的审计体制格局已出现端倪,即一改隋唐比部审 计制度,而由财政系统兼管审计事务;由过去比部和御史监察并驾齐驱的审计局面,改变为沿着财政系统的审计与御史的财计监察两条线索向前发展。元代的政体在一定程度上是宋代和金代的继续。到了明、清之际,随着封建专制主义中央集权政治走向极端,作为皇帝耳目的御史制度(明清时改御史台为都察院)的发展达到了极点,其审计建制出现了新的转折,都察院跃升为外部审计的主要机构,其次是户部专设的内部审计机构。

  元代的审计

  元朝起自北方,所有的制度几乎都与金代有密切联系,故在研究元代审计制度之前,有必要先简要地介绍一下金代审计情况。 金代国家审计进展状况主要表现在三个方面:一是明确了监察御史的查账职权。据《金史·百官志》记载,监察御史"掌纠察内外非违,刷磨诸司,察账,并监祭礼及出使之事。"察账,即查账之意。就财务审计而言,这比汉代"御史察计簿"的职掌更为明确、专一。同时设驾阁库管勾一员,负责勾稽中央各司账籍文案。二是发展了监察法制建设。如金世宗大定年间(公元1161-1189), 规定御史更纠察,凡涉及亲属的案件应回避;又规定,对于监察御史中不称职者"大则降罚,小则决责,仍不容许去官"兴定年间(公元1217-1221),又制定了《监察御史察法》和《监察御史违犯的决法》两部监察专业法。其中涉亲者应回避的规定,在一定程度上遏制了监察、审计人员在审理案情中因亲故而枉法,为贿赂而徇私等弊端的发生。这些规定,直到近代和现代才出现在西方国家审计和民间审计法规之中。而"不许去官"一项规定则从根本上保护了监察、审计人员的独立性地位,可以使其公正地、不受干扰地开展工作。这与后来中华民国时期非触法或行政处分而不许革职的规定一脉相承。三是一度在户部设置审计官和勾当官,行使财计系统内部审计职权。据清代永王容等所撰《历代职官表》记载,金秦和八年(公元1208),曾沿用宋代旧制,置三司使,其下设规措审计官若干人,不久便废。虽此乃权宜之制,但这种在财计主管机构户部之下设置专职审计人员的作法,对宋代户部审计院与元代"户部--审计科"的内部审计官制来说,却起着承上启下的作用。金代在国家审计的其他方面限于史料,无从详考,然而从上述可以看出,金代在监察和审计法制以及内部审计机构的建设方面,尚有可取之处,它对元代的审计建制有着一定的影响。

  一、元代政体与财、审体制

     ()元代政体的特点

  元朝"遵用汉法",忽必烈即位以后,沿袭宋、金之制,从中央到地方建立了一套比较完整的官僚机构体系。这一政体组织形式的特点主要表现在以下三个方面:

  1."一省制"

  鉴于唐朝中后期以来"三省六部制"所存在的机构重叠,官吏冗滥、政事壅塞、办事效率不高等弊端,自元世祖忽必烈起,正式废陈尚书、门下二省,确立了以中书省为核心的"一省制"政体组织形式同时沿用宋、金以来政、军、监察分立的作法,由中书省总理全国政务,枢密院统领军事,御史台主管监察,形成中书省、枢密院、揭去台的行政、军事、监察三权鼎立的政体格局。

  在是采取"三省制"还是"一省制"的问题上,元初的统治集团 内部是存在很大分歧的。忽必烈在进行政体形式改革时,曾设想 参照唐朝三省旧制,但汉族官僚高鸣详陈三省制弊端,力谏设立"一省制"。他从三省推读扯皮,一省易于决断的观点出发,指出: "方今天下大于古,而事益繁,取决一省犹曰有壅,况三省乎?"并进一步陈述"三省制"避免失政的优点,以及如何使用"一省制"来弥补失政缺陷的方法,"多置官者,求免失政也,但使贤俊萃于一堂,连署参决自免失政,岂必别官而坐,而后无失政乎?"从而得出结论:"政贵得人,不贵多官,不如一省便。"这种"一省制"的政体形式与元代统治者的高度集权宗旨是相吻合的,故元世祖采纳了高鸣的建议,遂废"三省制",开创一省之制。

  中书省设中书令,总理全国政务,一般由皇太子兼任,否则空额不授,所以此职多为虚崇之位,不常设置。通常以左右翠相、平 章政事(相当于宰相),与左、右丞、参知政事(相当于副宰相)等组成的宰相班子,处理日常政务,其下设吏、户、礼、兵、刑、工六部。 各部有尚书、侍郎、郎中、员外郎等官,负责本部事务;同时设置寺、监等事务机构,此系沿用唐宋旧制。

  三省之制萌芽于西汉末年,经东汉三国两晋南北朝的发展,到隋唐叫健全完善。这一政体形式体现了统治者封建主义民主 的良好愿望,同时在隋唐时期亦在一定程度上取得了减少失政的成效,但自宋代以后,随着专制主义中央集权的膨胀,以及三省班子之间固有的争权夺得,推诿责任的流弊,使中书省势力抬头,到

  元代正式取消"三省制",推行一省之制,这种体制后被明代继承发展。由"三省制""一省制",是封建专制主义中央集权进一步发展的必然结果。

  2."行省"

  金朝统治时期,曾一度将尚书省朝臣委派到地方直接统领军政事务,"行尚书省"。元朝立国之初,沿袭金朝这一制度,在部分地区设置"行中书省",简称"行省",为中书省在地方的派出和代理机构。到忽必烈亡宋前后,先后设立河南、浙江等十个"行省。元成宗大德十一年(公元1307),又增设"和林行省"(公元l3老体弱2年更名为岭北行省")。从此确立了元代地方十一个行省。行省制的确立,为中央加强对地方的政治、经济和军事等方面的控制和监督,起到了组织保障作用,同时也改变了元代地方审计体系的格局。而且这一制度的建立,对明、清乃至现代我国地方政府机构的设置都有着深刻的影响。

  (摘自:中国审计出版社<<审计史>>

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